一個合法的行政行為應當遵循正當程序

【裁判要旨】

一個合法的行政行為應當遵循正當程序。行政機關在作出對行政相對人不利的行政決定前，應當聽取其意見，以保障行政相對人的知情權、參與權。正當程序是法定程序的基本內容，人民法院對違反正當程序的行政行為，應當依法判決確認違法或予以撤銷。



【案例索引】

一審：紹興市越城區人民法院（2006）越行初字第71號行政判決（2006年11月24日)

二審：紹興市中級人民法院（2007）紹中行終第18號行政判決（2007年3月26日)



【案情】

原告：裘菊花，女，1927年9月17日出生，漢族，住紹興市袍江工業區越中新天地9幢4單元107室。

被告：紹興市國土資源局，住所地紹興市區龍山后街108號。

法定代表人：賞建華，局長。

紹興市越城區人民法院經審理查明：

2003年7月，因紹興市袍江工業區房屋征遷需要，紹興市國土資源局對產權人王傳友座落在袍江工業區馬山鎮北里盝村，地號為204、52的房產作出土地使用權調查確認意見，其中地號為204的房屋實測占地面積39.24平方米，批準用地面積38平方米，批準文號為6756；地號為52的房屋實測占地面積一處為54.22平方米，另一處為13.64平方米，批準用地面積59.37平方米，無批準文號。根據上述測量結果，紹興市國土資源局在編號為10的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》上簽署了“收回土地證并注銷，土地確權97.37平方米”的意見。2003年12月，因村民舉報，紹興市國土資源局重新對產權人王傳友的房產進行核實。調查中發現，地號為52的宗地（用地面積59.37平方米），已在1989年申報在王寶興的土地使用權登記檔案，并載入紹興縣國土資源局檔案中。1990年8月，王寶興申請建房用地時，同意將59.37平方米的老房拆除。鑒于上述調查結果，2004年1月，紹興市國土資源局在編號為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》上對王傳友地號為204的房產簽署了“收回土地證并注銷，土地確權38平方米。原編號10#確權表作廢”的意見；在編號為10-2（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》上對王寶興地號為52的房產簽署了“根據紹農房字2244號農村私人建房用地呈批表，王寶興戶地號052#房屋屬應拆房。原編號10#確權表作廢”的意見。裘菊花認為紹興市國土資源局作出的編號為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》這一具體行政行為中將其丈夫王傳友所有的地號為"3004的房屋認定為其兒子王寶興的應拆房錯誤，向紹興市人民政府提出行政復議申請。紹興市人民政府經復議，于2006 年9月8日作出紹市府復決字（2006)14號行政復議決定，維持了紹興市國土資源局作出的編號10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》。裘菊花仍不服，依法提起行政訴訟。

原告裘菊花訴稱：其與丈夫王傳友有座落在馬山鎮北里盝村的老地號3004號磚木結構老樓房和新地號204號磚混結構新樓房各一處。因被告認為原告所有的老地號為3004 號樓屋屬于原告之子王寶興1990年新批建樓房時承諾的應拆房，作出了編號10-1（更）的具體行政行為。該老樓房已經紹興縣人民政府登記確認，權屬清楚，且拆遷時也一直由原告居住，被告無權再次對該房進行確權，故被告作出該行為程序不當。同時，王寶興1990年審批房屋時已與原告分家居住，而涉案老屋亦一直由原告夫婦使用居住，原告從未轉移所有權給兒子王寶興，被告認定該房為王寶興所有無依據。請求法院撤銷被告作出的編號為10-1（更）的行政確權行為。

被告紹興市國土資源局辯稱：被告在調查中發現地號為52，占地面積57.37平方米的房屋原為王寶興的老房，1990年在王寶興審批新房用地時，按規定必須拆除。為此，被告于2004年1月15日對王寶興地號為52的房屋作出不予確權的變更意見，故被告作出的確權更正具有足夠的事實依據，且程序合法，適用法律正確。同時，被告在10-1（更）確權登記表上的確認行為，并沒有對原告產生實際上的法律利害關系，其僅僅是在拆遷過程中為拆遷部門提供參考意見，不是具體行政行為，且本案也已超過了兩年的訴訟時效。請求法院依法裁判。



【審判】

紹興市越城區人民法院經審理認為：紹興市國土資源局作出的編號為10的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》中將地號為52的房屋宗地確認在裘菊花丈夫王傳友的名下，后因村民舉報，紹興市國土資源局對已確認的征遷房屋土地使用權狀況進行重新核實，其啟動程序無明顯不當，且從紹興市國土資源局提供的證據足以證明地號52的宗地，在紹興市國土資源局作出編號為10的確權登記表前，他人已在土地管理部門進行了土地使用權申報登記，表明該宗土地的使用權人非裘菊花丈夫王傳友，故紹興市國土資源局作出的編號為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》的審核意見，只是對原錯誤認定的地號為52的宗地權利人的更正行為，其依據的事實清楚。而紹興市國土資源局無論在編號為10還是編號為10-1（更）的確權登記表中均沒有對地號為3004的房屋宗地作出土地使用權的調查確認意見。裘菊花提出地號為52的房屋即為地號為3004的房屋，并據此認為紹興市國土資源局未對該房安置確權，與其主張的撤銷編號為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》這一行政行為之間無直接關聯性，故裘菊花申請撤銷的理由不充分。但紹興市國土資源局作出的更正行為，已涉及裘菊花拆遷安置補償權益，故紹興市國土資源局主張該行為未對裘菊花權利義務產生實際影響，不屬具體行政行為的意見，本院不予采信。鑒于紹興市國土資源局無充分的證據證明其作出更正確認意見后，已按法定途徑告知裘菊花，故其主張裘菊花起訴已超過法定起訴期限的意見亦不成立。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回裘菊花的訴訟請求。

上訴人裘菊花上訴稱：1、被上訴人認定的事實不清，其與丈夫王傳友有座落馬山鎮北里盝村老地號3004號磚木結構老樓房和新地號204號磚混結構新樓房各一處。2003年7月，紹興袍江工業區投資開發有限公司拆遷了上述房屋并與上訴人簽訂了《房屋拆遷補償產權調換合同》。被上訴人紹興市國土資源局作出的編號為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》這一具體行政行為中將其丈夫王傳友所有的地號為3004的房屋認定為其兒子王寶興的應拆房（新地號為52）錯誤。上訴人認為，地號為3004的老樓房已經紹興縣人民政府登記確認，權屬清楚，且拆遷時也一直由上訴人居住。王寶興1990年審批房屋時已與上訴人分家居住，上訴人從未轉移所有權給兒子王寶興，被上訴人認定該房屬王寶興無依據。至于王寶興審批房屋時同意將老屋拆除，僅是王寶興的單方意思表示。2、原審判決程序違法，沒有通知第三人王寶興參加訴訟，且未給當事人在法庭上辯論的權利。請求二審法院依法改判或發回重審。

被上訴人紹興市國土資源局答辯稱：被上訴人作出的行政確權事實清楚，程序合法，適用法律準確。首次作出編號為10的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》是針對地號為204、52的房屋而進行，其中地號為204的房屋已由王傳友申領了土地使用權證，登記面積為38平方米；地號為52的房屋已由王傳友之子王寶興在1989年申報用地，申報用地面積為57.37平方米。后紹興市國土資源局進行重新調查，發現地號為52，占地面積57.37平方米的房屋原為王寶興的老房，1990年在王寶興審批新房用地時，屬于按規定必須拆除。為此，紹興市國土資源局于2004年1月15日對王寶興地號為52 的房屋作出編號為10-1（更）的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》內容為“收回土地證并注銷，土地確權38平方米，原編號10#確權表作廢”綜上，請求二審法院駁回上訴，維持原判。

紹興市中級人民法院對一審法院查明的事實予以確認。另查明，被上訴人紹興市國土資源局在將編號為10的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》改變為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》時未對上訴人裘菊花進行調查，聽取意見。

紹興市中級人民法院經審理認為：被上訴人作出的編號為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》的基礎事實是認定地號為52的宗地（用地面積59.37 平方米），已在1989年申報在王寶興的土地使用權登記檔案中，1990年8月王寶興申請建房用地時，同意將59.37平方米的老房拆除。該行為與被上訴人原先作出的編號為10的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》相比，對上訴人裘菊花的權益產生明顯不利影響，被上訴人在作出對上訴人不利的行政行為前，并沒有聽取上訴人的陳述、申辯，違反了行政正當程序的原則。正當程序已為國務院《全面推進依法行政實施綱要》所規定，正當程序是行政法的基本原則，其核心是在作出使他人遭到不利影響的行政決定前，應當聽取當事人的意見，以保障行政管理相對人的知情權、參與權。行政訴訟法規定具體行政行為違反法定程序是人民法院判決撤銷的法定情形之一，法院應當依法對行政機關的行政行為是否違反法定程序進行司法審查。雖然，法定程序與正當程序概念不同，但正當程序作為行政程序中的核心內容在保護相對人的權益、保障人的尊嚴等方面具有最基本的價值和功能，因此，正當程序作為一項基本原則應貫徹于行政行為之中。所以，行政訴訟法中的法定程序不應僅僅是法律規定的具體行政程序，還應當包括符合法律精神和原則的行政程序，即正當程序是法定程序的基本內容。同時，本案中上訴人裘菊花提出被上訴人改變后的行政行為所剔除的57.37平方米房屋系其原地號為3004 的老屋。據此，被上訴人在未調查核實王寶興應拆老房的取得依據以及52號地塊與3004號地塊之間關系的情況下，作出改變原先行政行為的事實依據尚不充分。綜上，一審判決不當，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、第五十四條第一款第（二）項第1、3目之規定，判決：一、撤銷紹興市越城區人民法院（2006）越行初字第71號行政判決；二、撤銷紹興市國土資源局于2004年1月15日在編號為10-1（更）的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》的行政行為。



【評析】

一、正當程序是法定程序的基本內容

正當程序源于英美法的自然公正原則，主要內容有：1、任何人都不應成為自己案件中的法官；2、在作出任何使他人遭受不利影響的決定前，應當聽取當事人的意見。與任何法律原則一樣，正當程序沒有固定的內容和適用范圍，而是隨著時代不斷發展充實。但它有一個基本的內容，即一個合法的行政行為應當遵循如下程序：事先告知相對人，向相對人公開行政過程中的有關材料（公開原則），在作出對相對人不利決定前應當聽取申辯（聽取意見原則），與相對人有利害關系的行政執法人員應當回避（回避原則），在裁決利益沖突之時不與一方當事人私下接觸（禁止單方接觸原則），作出對相對人不利決定時應當說明理由（說明理由原則）。盡管行政訴訟法沒有正當程序的概念，但不等于行政訴訟法對行政行為沒有正當程序的要求，《行政訴訟法》第五十四條規定了具體行政行為違反法定程序是人民法院判決撤銷的情形之一，而法定程序就其內容來說，并不排斥正當程序的內容。目前行政訴訟的理論和實踐均認為，正當程序應當成為法定程序的基本內容，違反正當程序就是違反法定程序。

二、違反正當程序的法律后果

《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中規定了違法行政行為，人民法院可以判決撤銷，也可以判決確認違法。違反法定程序，構成違法行政行為。所謂違反法定程序，就是指行政機關作出具體行政行為時違反法律、法規所規定的形式、順序、步驟、時限等。違反法定程序主要情形有：步驟違法，如，違反先調查取證后裁決法定的先后次序、處罰前未履行告知義務等。時限違法，如公安機關傳喚行政相對人的時間超過24小時。手續違法，如，依法不制作行政處罰決定書等等。違反法定程序并不必然導致撤銷的法律后果。有些時限的延遲等，如果沒有影響行政相對人的合法權益，可以認定為程序的瑕疵。有的是可以補正的程序，人民法院可以判決確認違法并責令當事人采取補救措施。本案為何不判決確認違法而判決撤銷呢？本案中，紹興市國土資源局作出的編號為10-1（更）《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》的行為與紹興市國土資源局原先作出的編號為10的《袍江工業區房屋征遷房地產確權登記表》相比( 對裘菊花的權益產生明顯不利影響，紹興市國土資源局在作出對裘菊花不利的行政行為前，并沒有聽取其陳述、申辯，違反了正當程序。本案爭議的確權行政行為所涉房屋，存在裘菊花之子王寶興把其母親的房屋記載其名下騙取登記的可能性，該事實在行政行為作出前并未查清。如判決確認違法，因程序違法引發的實體錯誤可能依然存在，雙方隱含著的矛盾并未解決，裘菊花無法再次向紹興市國土資源局主張其合法權益，紹興市國土資源局也不能及時對可能存在的問題進行注意和糾正，最終將侵害行政相對人的合法權益。所以二審法院最終選擇判決撤銷。

正當程序具有法律嚴格保護的價值，它對于保護人性的尊嚴，平衡公民權利與行政權力，具有十分重要的意義。隨著行政訴訟進一步發展，司法對行政行為的審查進一步深入，正當程序的內涵會進一步豐富和清晰。行政決定的經驗和教訓啟示我們，行政行為過程中，利害關系人的參與，是監督行政機關依法行政的重要手段，也是推進依法治國的題中之義。忽視正當的行政程序，待不良后果產生后再予以糾正，往往行政成本過大，甚至無法彌補。如行政決定的圍湖造田、高新技術區的圈地運動、水質污染以及食品安全中經常出現毒大米、農藥污染等問題，往往與正當的行政程序缺失有關。因而必須加大司法審查的力度，將正當程序納入司法審查范圍。（本文來源：紹興市中院；作者：錢長龍、畢金剛）