對未取得環評批準文件但已投入生產的環境違法行為的罰款方式

【裁判要旨】

一、新法實施后，處于持續狀態的環境違法行為違反新法規定的，應受新法調整。

二、工商行政管理部門和環境保護行政主管部門各司其職，工商行政登記不能代替環保行政審批。

三、在法律和行政法規對未取得環評批準文件但已投入生產的環境違法行為缺乏明確規定情況下，地方性法規在行政處罰設定權范圍內作出的對上述環境違法行為可以直接處以罰款的規定，結合具體案情分析，可作為審理案件的依據。



【案例索引】

一審：浙江省慈溪市人民法院（2009）甬慈行初字第62號（2009年12月21日）。

二審：浙江省寧波市中級人民法院（2010）浙甬行終字第28號（2010年3月16日）。



【案情】

原告：慈溪市掌起鎮經緯汽車配件廠。

被告：慈溪市環境保護局。

慈溪市人民法院經審理查明：原告慈溪市掌起鎮經緯汽車配件廠自2003年7月8日經工商登記成立，經營范圍為汽車配件、五金配件、塑料制品制造、加工。經營地點為掌起鎮周家段村。在同一經營場所，原告負責人之子另行辦理了工商登記手續，成立了慈溪市掌起鎮慈曉五金廠。但兩廠實際統一從事五金加工生產，從人員、業務各方面均難以區分。原告未向環境保護行政主管部門報批環境影響評價文件。2008年12月12日，被告向慈溪市掌起鎮慈曉五金廠發出環境違法行為限期改正通知書，責令在2008年12月31日前補辦環評審批手續，在未取得環評批準前停止五金加工生產，并告知不按時履行將依法處理。原告負責人及慈溪市掌起鎮慈曉五金廠負責人均在該通知書“被責令改正單位簽收欄”簽字。2009年6月30日，被告根據群眾舉報對原告環境違法行為進行立案。同年7月9日，被告對原告經營場所進行現場勘察，發現原告未經環保部門批準從事有噪聲污染的五金加工生產，且噪聲排放超標。經調查詢問，并履行行政處罰告知義務后，被告于2009年9月3日作出慈環罰[2009]第119號行政處罰決定書，認定原告未取得環境影響評價批準文件，擅自建設五金加工項目，并從事五金加工生產，噪聲超標排放，其行為違反《寧波市環境污染防治規定》（簡稱《規定》）第十條第一款的規定，根據該法第三十條第（一）項的規定，作出責令原告立即停止五金加工生產、罰款20000元的行政處罰。

原告慈溪市掌起鎮經緯汽車配件廠訴稱：一、慈環罰[2009]第119號行政處罰決定認定事實不清。原告自2003年7月8日起建設五金加工項目并從事五金加工生產，在2008年1月1日之后，原告在未取得環境影響評價批準文件的情況下，繼續從事五金加工生產。根據2003年的《建設項目環境保護分類管理名錄》，五金加工項目無需進行環評審批。二、原告是經寧波市工商行政管理局慈溪分局核準注冊登記后依法開業從事五金加工生產的。工商行政管理機關是最后一道行政審批核準的機關，經工商登記后，原告毋須再向被告等行政職能機關辦理其他申請事項。三、被告適用法律錯誤。1.原告企業開辦于2003年，而處罰適用的依據是2007年1月施行的《規定》，違反“法不溯及既往”原則；2.環評審批作為建設項目的前置審批程序，針對的是相關法律施行后的待建項目，而不是已完成的項目，對原告這種已建項目進行處罰于法無據；3.《規定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項針對的是建設單位已經向環保主管部門申請報批環評文件，但經審查沒有通過審批而建設生產的行為，并不適用于原告這種未提出環評申報的行為。而且，應報批而未報批與報批后未予批準擅自建設的法律后果是不同的。即使原告未進行環評申報的行為違法，根據《建設項目環境保護管理條例》等相關規定，其所應承擔的也僅是“停止建設、限期補辦”的法律責任，而不是直接的經濟處罰。請求撤銷被告作出的慈環罰[2009]第119號行政處罰決定。

被告慈溪市環境保護局辯稱：一、被訴行政處罰決定認定事實清楚。原告成立于2003年7月8日，其未取得環境影響評價批準文件，擅自建設五金加工項目，并持續從事五金加工生產，直至被被告查處。上述事實為現場勘察筆錄、照片、監測報告、對裘紹均的調查詢問筆錄所證實，事實清楚，證據確實。二、工商行政管理部門的核準注冊登記，不能代替環保許可審批。原告在營業中有涉及環境保護方面的具體行為的，仍須遵守環境保護法律、法規的規定。三、對原告的行政處罰，適用法律正確。原告雖然成立于2003年，但未取得環境影響評價批準文件，擅自建設五金加工項目，從事五金加工生產的環保違法行為處于持續狀態，并在2009年7月9日被被告查獲?！兑幎ā酚?007年8月1日起施行，該規定實施后，原告仍在未取得環境影響評價批準文件的情況下從事五金加工生產，其行為違反了《規定》的相關規定，被告根據該規定，對原告實施處罰，適用法律并無不當。請求予以維持。



【審判】

慈溪市人民法院經審理認為：被告慈溪市環境保護局作為環境保護行政主管部門，對本轄區的環境違法行為享有依法處罰的職權。根據《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第十三條的規定，建設項目可能產生環境噪聲污染的，建設單位必須提出環境影響報告書，規定環境噪聲污染的防治措施，并按照國家規定的程序報環境保護行政主管部門批準。原告從事的五金加工項目，經監測排放噪聲超標，可見原告從事的是可能產生環境噪聲污染的項目，依法應當向環保部門報批環境影響評價文件。2008年的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》亦已明確將金屬制品加工制造列為應申報環境影響報告表的項目。原告負有申報義務，而未向被告報批環境影響評價文件，且在未取得環境影響評價批準文件的情況下，建設五金加工項目并投入生產至今，應當給予行政處罰。被告在接到群眾舉報后，經立案調查，并履行行政處罰告知義務后，依據《規定》第十條第一款、第三十條第（一）項的規定，作出責令原告立即停止五金加工生產、罰款20000元的行政處罰，該行政行為并不違法。原告對其在未取得環境影響評價批準文件的情況下，建設五金加工項目并從事五金加工生產至被告查處這一事實并無異議，因此，被告認定事實并無錯誤。工商行政主管部門和環境行政主管部門具有不同的行政管理職能。工商登記解決的是市場準入問題，不能代替環保許可審批。原告企業雖成立于2003年，但在《規定》施行之后，原告未取得環境影響評價批準文件從事五金加工生產的事實清楚，被告適用該地方性法規作出行政處罰，并無不當?！吨腥A人民共和國環境影響評價法》以及國務院《建設項目環境保護管理條例》雖然對未依法報批環境影響評價文件和雖經報批但未經批準的行為規定了不同的法律后果，但上述法律、法規針對的是擅自開工建設的行為，對未報批環評文件但項目已投入生產使用的行為則無明確的規定?！兑幎ā穭t明確了未取得環境影響評價批準文件，建設項目擅自投入生產使用者所應承擔的法律責任。該規定與上位法并無抵觸，且符合環保立法精神。被告依據該地方性法規對原告作出行政處罰決定，適用法律并無不當。據此，依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決駁回原告的訴訟請求。

慈溪市掌起鎮經緯汽車配件廠不服一審判決，提起上訴。在二審過程中，上訴人慈溪市掌起鎮經緯汽車配件廠自愿撤回上訴，寧波市中級人民法院裁定準許撤訴。



【評析】

一、新法實施后，處于持續狀態的環境違法行為違反新法規定，應受新法調整

古羅馬格言“法律僅僅適用于將來，沒有溯及力”，在近代已被確認為重要的法治原則，即“法不溯及既往”原則。根據該原則，新法對其生效以前發生的事件和行為不具有法律約束力。因本案原告建設五金加工項目并從事五金加工生產的行為始于《規定》施行之前，故原告行為是否應受《規定》調整成為本案的爭議焦點之一?！兑幎ā废祵幉ㄊ械牡胤叫苑ㄒ?，于2007年8月1日起施行。根據“法不溯及既往”原則，該規定對2007年8月1日前的環境違法行為不具有約束力，但能向后發生法律效力。故本案的關鍵是2007年8月1日之后，原告是否存在適用《規定》的環境違法行為。

根據《規定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項規定，建設項目未取得環境影響評價批準文件的，建設單位不得開工建設或者投入生產使用；建設項目擅自投入生產使用的，由環境保護行政主管部門責令停止生產使用，并可處二萬元以上二十萬元以下罰款。要適用上述規定，必須查明原告從事的生產項目是否應當取得環評文件以及是否取得了環評批準文件。本案中，原告未取得環境影響評價批準文件，自2003年起從事五金加工生產直至2009年被被告查處，這一事實是清楚的。至于原告從事的五金加工生產是否應取得環境影響評價批準文件問題。因原告從事的是可能產生環境噪聲污染的項目，依照《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》的相關規定，應當向環保部門報批環境影響評價文件。但由于2003年1月1日施行的《建設項目環境保護分類管理名錄》并未將五金加工項目列入具體的名錄表，從有利于保護當事人合法權益角度出發，不宜課以原告申報環評的義務。但2008年10月1日起施行的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，已明確將金屬制品加工制造列為應申報環境影響報告表的項目。由此可認定，在2008年10月1日后，原告未取得環境影響評價批準文件、從事五金加工生產的行為，是違反《規定》的。故本案中，原告的違法事實是清楚的。原告從事五金加工生產行為雖始于《規定》施行之前，但行為持續至《規定》實施之后，且符合法律規范構成要件，應受《規定》調整。

二、工商行政登記不能代替環保行政審批

在司法實踐中，經常發生當事人以已通過工商行政管理部門的核準注冊登記為由，提出無需再辦理環保許可審批的主張。但工商部門和環保部門主管行政領域不同，具有不同的行政管理職能。工商部門核準的是營業主體資格，解決的是市場準入問題。對建設項目行使環境影響評價審查批準權以及建成后投入使用中的監管，則是法律賦予環保管理部門的職權。工商行政管理部門的核準注冊登記，不能代替環保許可審批；工商行政管理部門核準了原告的注冊登記，也不能等同于原告取得了環保許可。原告在營業中有涉及環境保護方面的具體行為的，仍須遵守環境保護法律、法規的規定。根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄》規定，原告在2008年10月1日后從事五金加工生產，應當取得環境影響評價批準文件，未取得環評文件擅自從事生產，應當承擔相應的法律責任。原告經工商登記成立的事實不能否定其未依法取得環評批準的事實。

三、在上位法缺乏明確規定情況下，下位法在設定權范圍內作出的規定，結合具體案情分析，可以作為依據

法律適用問題是本案存在的最大爭議。根據《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條、國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十四條的規定，對未報批環境影響評價文件的環境違法行為，應首先責令停止建設，限期補辦手續。只有在建設單位逾期不補辦手續的情況下，才可以處以罰款。而根據《規定》第三十條的規定，對未取得環評文件已投入生產使用的，可以直接處以罰款。根據上述規定，對本案的法律適用存在兩種不同的意見：

一種意見認為，根據《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條以及國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十四條的規定，對未報批環境影響評價文件的環境違法行為，應首先責令停止建設，限期補辦手續。只有建設單位逾期不補辦手續，才可以處以罰款。2004年《國務院法制辦對關于〈建設項目環境保護管理條例〉第二十八條適用問題的請示的復函》亦明確，對未報批建設項目環境影響評價文件的行為，應當按照該法第二十四條處理。而被告未告知原告限期補辦，即對原告作出罰款的處罰，違背了上述法律的規定，系適用法律錯誤。

另一種意見認為，《中華人民共和國環境影響評價法》以及國務院《建設項目環境保護管理條例》的上述規定針對的是擅自開工建設的行為，對未報批卻已投入生產使用的行為則無明確的規定。1999年國家環?？偩謱幭幕刈遄灾螀^環境保護局作出的《關于執行<建設項目環境保護管理條例>處罰規定的復函》，認為對未報批建設項目環境影響評價文件，但已建成并投入生產的建設項目，原則上應按《建設項目環境保護管理條例》第二十八條處理，即可以直接處以罰款。浙江省人民政府頒布的《浙江省建設項目環境保護管理辦法》第四十二條第一款明確區分了無環評文件擅自開工建設以及擅自開工建設并建成投入生產這兩種行為，并分別規定了相應的法律后果?！兑幎ā吩谏衔环]有明確規定的情況下，對未取得環境影響評價批準文件但已投入生產使用者所應承擔的法律責任作出的規定，未違反《中華人民共和國行政處罰法》第十一條關于行政處罰設定權的規定，與上位法也無抵觸，且符合環保立法精神。被告依據該地方性法規對原告作出行政處罰決定，適用法律并無不當。

筆者認為，產生上述分歧在于適用法律時如何貫徹行政法的“比例原則”。鑒于本案原告已取得工商營業執照并從事五金加工生產多年的實際情況，在作出罰款的處罰前，告知其限期補辦手續，更符合行政法的“比例原則”，即行政機關作出的處罰決定要與行政相對人的違法狀態相適應。如果將這種“比例原則”要求上升到合法性的高度，就產生了本案所涉下位法與上位法沖突的理解，進而認為被告適用法律錯誤。但本案原告與慈溪市掌起鎮慈曉五金廠位于同一經營場所，從事同樣的五金加工生產，雖掛著兩塊牌子，實際是在統一從事生產經營。在執法過程中，被告已向慈溪市掌起鎮慈曉五金廠發出環境違法行為限期改正通知書，責令補辦環保審批手續，并告知了逾期不補辦的法律責任。原告負責人在被責令改正單位簽收欄簽字。故被告事實上已經告知原告限期補辦手續，原告對其行為的違法性及不補辦環評手續的法律后果應當是明知的。在此情況下，原告拒不辦理補辦手續，被告作出涉案處罰決定，不存在違反行政法“比例原則”的障礙。因此，本案適用法律是正確的。（本文來源：浙江法院網；作者：周紅、馬良驥）